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2018年,气候谈判有什么特别之处?

2018-05-24 来源:中外对话

 新一轮联合国气候会议已在波恩展开,2018年气候谈判中的这些关键时刻和事件值得关注。

 假如有一面专为气候变化议题设置的新年倒数时钟,那么指针正在快速走向2020年。到那时,世界各国需要就控制温室气体排放设定新的目标,即更新向联合国提交的国家自主贡献(NDC)。然而,在新年钟声敲响之前还有很多工作要做。

 2015年气候变化大会(COP21)上通过了《巴黎协定》,这是全球气候行动的历史性时刻。《巴黎协定》为应对气候变化设定了宏伟目标,明确指出要将全球气温升幅限制在1.5℃至2℃之间。《巴黎协定》是多年来国际气候谈判取得的巨大成就,但这并不意味着所有的工作都已完成。与此相反,虽然在《协定》框架下,各国政府已提交了国家自主贡献,但具体如何执行、如何实现目标等细则仍需要在今后的谈判中明确。

 2018年可谓是“后巴黎”时代的第一个关键年份,因为参与联合国气候谈判的国家必须在两个关键问题上取得具体进展:规则手册和塔拉诺阿对话(Talanoa Dialogue)。

 规则手册

 规则手册将为《巴黎协定》的实施提供操作性指导。如果我们把《巴黎协定》中设定的目标视为目的地,那么规则手册将阐明各国如何能共同抵达终点,以及在过程中各国政府该做什么、怎么做。

 具体来说,首先,规则手册应提供一套通用的衡量指标和标准,以便能够横向比较各国的气候承诺,即国家自主贡献(目前各国提交国家自主贡献时并无固定形式,各国往往选用不同指标从而难以相互比较,见下表中的例子);第二,规则手册中应包含一套规则以监督各国的行动,确保各国政府言行一致;最后,规则手册还应建立起一个盘点机制,即定期评估各国的气候行动进展并推动更有力措施的出台。

 《巴黎协定》于2016年11月正式生效,在随后举行的马拉喀什气候大会(COP22)上,谈判各国同意将在2018年完成规则手册的编制工作。因为《巴黎协定》协调各国在2020年以后的气候行动,这些被确立的规则将从2020年起实施。

 考虑到有限的工作时间,克服技术挑战和按时完成编制本身已是一项艰巨的任务,更别提各国还需要在某些争议性问题上通过谈判达成一致。比如,目前一个棘手的问题就是如何将发达国家和发展中国家不同的执行能力考虑在内,确保手册即能提供一套共同的、严格的规则,但又拥有一定的灵活性。

 让人欣慰的是,自马拉喀什气候大会以来,在技术专家开展了多轮协商之后,技术谈判本周在波恩的非正式谈判会上顺利重启,这也表明目前的挑战不再是各国在今年能否推出一个规则手册,而是要确保协商确立的规则是强有力的。为此,讨论需要从技术层面转向更高的政治层面,各国需要表现出进行更广泛合作的政治意愿。

 塔拉诺阿对话

 在2015年巴黎气候大会上,尽管各国已依据《巴黎协定》提交了2025年或2030年的气候目标,但易受气候影响的脆弱国家联合呼吁各国尽快增强雄心和行动。认识到这一必要性,各国同意在2018年对各自行动的总体进展进行评估,并利用评估结果以判断如何在2020年提升国家自主贡献(依据《巴黎协定》,各国的内部目标应每五年增加一次)。

 上述过程最初称为促进性对话(Facilitative Dialogue),其后在斐济担任COP23主席国时改称为塔拉诺阿对话。在斐济语中,塔拉诺阿指的是讲故事或交谈。塔拉诺对话于今年初正式启动,各国政府以及相关组织、机构和企业皆可通过公开的在线平台提交材料。

 在非正式谈判会上,塔拉诺阿对话为各国政府和其他利益攸关方提供了一个相互学习和激励的机会,一方面可以展示不同国家和机构在向低碳经济转型方面取得的进展,同时也可展示不采取气候行动的风险。大多数国家在波恩会议的开幕词中提到了塔拉诺阿对话,目前已有130多个国家通过网络平台提交了材料。

 正如塔拉诺阿对话的名字所暗示的,目前的进程有高度的包容性,并且强调用讲故事的方法,但是缺乏对产出的明确定义。参与各国需要确保目前的讨论是有前瞻性的、是针对体解决方案的讨论,以保证这些“对话”能够真正有助于提高气候雄心。

 走向2020年

 塔拉诺阿对话的作用要到2020年才能充分显现,届时所有国家都提交更新后目标。目前各国提交的气候承诺远不能达到温升控制1.5-2℃的要求。

 除了规则手册和塔拉诺阿之外,未来两年内还有一系列关键事件将为提升气候雄心奠定基础。目前各国正在波恩进行技术性磋商,以确保规则手册编制工作的顺利推进,并推动如“损失和损害”等其他棘手问题的解决。今年的气候变化大会(COP24,即第24次联合国气候变化框架公约缔约方大会)将于12月在波兰举行,这是规则手册编制和塔拉诺阿对话进程的最后期限。

 与此同时,各国政界人士和官员也会在联合国平台之外开展气候外交。今年6月,各国代表和部长将在德国匹兹堡举行对话;同样在6月,欧盟、中国和加拿大将在布鲁塞尔牵头召开气候行动部长级会议。最近几年来,这些会议为气候合作提供了重要平台,比如在去年美国总统特朗普宣布退出《巴黎协定》之后,加拿大、欧盟和中国就在气候行动部长级会议上重申了各自的气候承诺。

 新的国际平台,如今年9月由加州州长布朗主持的全球气候行动峰会(Global Climate Action Summit),将为在气候议题上的各类参与者(国家政府、地方政府或民间行动者)提供聚集一堂的机会。这次峰会将有力回应特朗普撤出《巴黎协定》的威胁:采取气候行动的主体已不仅仅是国家政府,更多的参与者如地方政府和企业也已经行动进来。

 今年12月在阿根廷举行的二十国集团峰会(G20)同样值得关注。尽管峰会的议程远远超出了气候变化的范畴,但G20已成为讨论绿色金融的重要平台,尤其是在中国于2016年发起并成立了绿色金融工作组之后。G20峰会同样提供了一个观察其他国家如果看待和适应特朗普政府气候政策的机会。

 这些会议的进展将会影响联合国谈判的结果,并最终决定各国的气候雄心水平。上文中提到的高级别峰会,也将为各国暗示或宣布其新的气候承诺提供平台。随着2020年的临近,人们将紧密观察碳排放大国是否会为缩小排放差距做进一步的努力。

 

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